什麼是中國的信訪制度

1. 信訪制度來源、目的和意義

一、信訪制度的來源：
我國的信訪制度在成立之初就具備了作為行政性救濟制度的特徵。中國共產黨在蘇維埃政權初創時期與抗日戰爭時期，一些來信來訪是由中央領導人親自批閱和接待的，1938年，毛澤東還親自處理了一起傷員要到延安集體上訪的事件。1949年8月，中共中央正式成立了中央書記處政治秘書室，負責處理群眾來信來訪。新中國剛成立時，來信來訪很多，中央人民政府系統幾乎同時成立了三個單位受理群眾來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室。

二、信訪制度的目的：
設計信訪制度是為了設置更簡便、高效率的申訴渠道。
我國《國務院信訪條例》第二條規定，信訪是指「公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動」。從這條規定可以看出，這里的信訪是一種行政性補充救濟制度。
首先，這里的信訪制度是一種補充救濟制度。和一級政府龐雜的職能機構相比，信訪機構本身簡單的多，比如我國的國家信訪局只有辦公室、辦信司、來訪接待司、研究室、督察室等部門，並不具備處理具體問題的能力，不是日常處理糾紛的機構。從信訪制度本義上講，當事人只有在對政府部門的行政行為不滿意的時候才會到信訪機構提出意見、建議或者投訴，是對行政機關的監督，也是處理社會問題「餘量」的制度安排。
其次，這里的信訪救濟是行政救濟。信訪人向行政機關提出意見、建議和投訴請求，通常由行政機關自己、上級部門或者專門機構負責處理，屬於一種行政性的補充救濟制度。它與正式的行政復議和司法救濟不一樣，通常而言，信訪制度處理問題較司法程序更為簡便快捷節約成本。
信訪制度並非中國特有，作為一種行政性的補充救濟制度，信訪在世界范圍內廣泛存在，通常被稱為申訴專員制度、公共監察專員制度和請願制度等。
在立法、司法、行政權力分權制衡的制度已經相當完備的國家和地區為什麼還需要「信訪」制度？香港申訴專員戴婉瑩的解釋理由包括兩個方面：首先，根據香港的司法制度，法官擔當裁判的角色，法庭不會就案情進行調查，投訴方需要證據和法律支持，而且訴訟費用高昂，程序繁雜。經驗表明，很多針對政府部門的投訴交由法院以外的機構處理，將能獲得更迅速和適當的解決。其次，有些事件透過政治渠道提出投訴，也不一定是緩解不滿的最佳方法。在大多數社會里，人民代表通常都肩負多項公職。與群眾聯絡並處理群眾對政府的投訴，固然是人民代表的職責，但他們很少有充分資源，詳細調查政府的決策過程。由於上述情況，便有需要另設一些獨立的、簡便的、高效率的申訴渠道，處理一般市民的申訴。

三、研究信訪制度的意義：
信訪制度的創設，成為民意與政府間的反映溝通通道，及時將一些問題解決在萌芽狀態；信訪制度的不斷改進，解決了一些長期積累的矛盾；信訪制度的設置，及時將民意上達，解決了一部分信訪案件，但並不能解決所有訴求，因為信訪制度目前正面臨著諸多的尷尬。信訪制度創設後還需不斷改革，包括信訪制度的架構，信訪結構的治理，民意訴求渠道的理順，信訪制度在立法、司法、執法的國家權力三個基本分支中所處地位，如何更有效地發揮作用等，要研究的問題還很多。

2. 信訪條例是什麼

信訪，是指公民個人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真、簡訊等多種參與形式與國家的政黨、政府、社團、人大、司法、政協、社區、企事業單位負責信訪工作的機構或人員接觸，以反映情況，表達自身意見，請求解決問題，有關信訪工作機構或人員採用一定的方式進行處理的一種制度。屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合。特色除法律以外的又一種解決問題的辦法，是一種比較直接的利益表達形式。但是，由於信訪的有關信息一般要經過信訪辦公室工作人員的篩選，然後遞交給有關領導、有關機關，所以從這個意義上來講，也是一種間接的利益表達方式。中國政府的突出特點，是在大部分民眾頭上，從中央到鄉鎮共有五級黨政政府（在農村地區有時還包括一級不是政府的政府，那就是村委會、村黨支部），城市比農村少一級鄉鎮政府（直轄市再少一級──地市級），但又多一級「單位」。上下級黨政政府之間等級地位十分森嚴，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負責的「金字塔」式的嵌套機制。
《中華人民共和國信訪條例》第一條為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例。
第二條本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。採用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。
第三條各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民群眾服務。各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當暢通信訪渠道，為信訪人採用本條例規定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。任何組織和個人不得打擊報復信訪人。
第四條信訪工作應當在各級人民政府領導下，堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則。

3. 信訪工作的由來和發展過程

中國的信訪制度起源於1951年。信訪，從本意上，包括寫信和走訪兩種形式。隨著時代的發展變化，寫信的形式有寫書信、打電話、發電子郵件，甚至視頻對話;走訪也有了群眾上訪和領導下訪等多種形式。信訪制度的起源與發展是與信訪機構的誕生和發展密切相關的。上個世紀50年代初，新中國剛剛成立，領導同志和黨政機關收到群眾來信和接待群眾來訪任務很重，原來承擔群眾來信來訪任務的秘書室難以勝任這項工作，需要有專門機構或者專門人員從事這項工作。半個多世紀以來，中國各級信訪機構性質、職能定位和工作重點隨著形勢任務變化，不斷發展變化。

新中國建立以來，隨著政治經濟社會形勢發展變化，信訪數量不斷增加，先後出現過幾次信訪高潮，對信訪機構及其職能形成產生了直接影響。

1953年，大批復轉軍人和無業人員來信來訪，形成第一輪信訪高潮，促進了各級黨委、政府成立信訪機構。此前，中央辦公廳、政務院秘書廳和其他中央機關已經設立了較為完備的信訪機構，而各級地方國家機關的信訪機構雖然陸續建立起來，但是人員較少，大多為兼職。信訪高潮出現之後，絕大多數省(自治區、直轄市)以及地、縣(市)成立了專門的信訪機構，多數區鄉人民政府指定了專人兼管信訪工作，信訪機構體系初步形成。

1956年至1957年，建國以來積累的多種社會矛盾，引發了新一輪的信訪高潮，促使信訪機構進一步發展。1957年，召開第一次全國信訪工作會議，國務院頒發了《關於加強處理人民來信和接待來訪工作的指示》，第一次明確提出縣以上設立信訪專職機構的要求。中央辦公廳和國務院秘書廳擴充了編制，充實了力量，後來還成立了聯合接待室。各省(自治區、直轄市)的信訪機構也得到了發展，普遍在原有的基礎上提高了規格，網路更加健全。

1978年底，中國進入撥亂反正和改革開放新時代，有大量冤假錯案平反，有大批人員需要落實政策，這時形成了新中國成立以來的第三次信訪高潮。各級黨委政府抽調大批幹部充實信訪機構，在「文化大革命」中受到沖擊的信訪機構得到了恢復發展。1979年至1981年，中國各級黨政信訪機構迅速完善，機構、人員的數量大約增加了50-100%。1986年12月，中央辦公廳信訪局、國務院辦公廳信訪局合並為中共中央辦公廳國務院辦公廳信訪局，黨務、政務兩個系統的信訪機構逐步合二為一，自上而下形成較為完整的信訪工作體系。

1990年代初，中國開始建立社會主義市場經濟體制，在經濟體制轉軌過程中，企業有生有死、就業人員有進有出，社會流動大大增加，利益格局深刻調整，引發大量社會問題和社會矛盾，形成第四次信訪高潮。1992年至2004年，中國信訪總量連續12年攀升。2000年2月，中辦國辦信訪局由內設局升格為國家信訪局(歸國務院辦公廳管理)。隨著中央信訪機構由中辦和國辦內設局升格為部委管理的國家局，地方信訪機構也紛紛升格增加編制，由秘書部門的內設機構變為黨委政府的直屬部門。2004年8月起，中央和地方設立處理信訪突出問題和群體性事件聯席會議，信訪部門的地位得以凸顯。2005年，新修訂的《信訪條例》確立了「統一領導、部門協調，統籌兼顧、標本兼治，各負其責、齊抓共管的信訪工作格局」。2007年3月，中共中央、國務院頒布的《關於進一步加強新時期信訪工作的意見》要求，「加強基層信訪工作機構建設，鄉鎮(街道)、村(居)委會要有相應的機構或人員負責信訪工作，縣(市、區)政府及有關部門要向社區派出接訪員，形成層層有人抓、有人管的基層信訪工作網路。國有大中型企業和事業單位要根據實際情況設立信訪工作機構，或配備專(兼)職信訪工作人員。」至此，信訪工作體系延伸到基層和企事業單位，信訪的工作網路覆蓋范圍不斷擴大，組織體系更加嚴密。

關於信訪的政策法律規定

1951年6月，中華人民共和國政務院頒布《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》。規定「縣(市)以上各級人民政府，均須責成一定部門，在原編制內指定專人，負責處理人民群眾來信、並設立問事處或接待室，接見人民群眾」。該決定成為此後設立信訪機制的法規依據，但未對職責做出說明。

1957年11月，國務院頒發了「關於加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示」。規定：「縣以上人民委員會一定要有專職人員或者專職機構，負責建立制度，組織分工，進行督促檢查，綜合研究，交流經驗，並且直接處理一些問題」。第一次對信訪機構職責作出簡要說明。

1963年10月國務院起草了《國家機關處理人民來信和接待人民來訪工作(草稿)》。但是由於「文化大革命」爆發，這項工作中斷。

1982年2月，中辦、國辦聯合下發《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》。規定：各級黨政機關信訪部門的基本任務是：(一)受理本地區、本系統和上級領導機關交辦的來信來訪問題。(二)定期綜合研究人民群眾來信來訪的情況和問題，及時向有關黨政領導機關反映，並提出解決問題的建議。(三)向有關地區、部門和單位交辦來信來訪的問題，並有責任督促、檢查，直到解決為止。(四)協助黨政領導機關檢查本地區、本系統的信訪工作，發現問題，解決問題，組織交流經驗。這個文件首次對信訪部門的職責進行全面規范表述，並且涵蓋黨政兩大系統，但是由於它還是草案，不具有法規的權威性。

1995年10月，國務院頒布了《信訪條例》。這個條例並不是專門針對專門的信訪機構制定的，而是針對「各級人民政府、縣級以上各級人民政府所屬部門」。條例只是規定，「縣級以上各級人民政府及其所屬部門按照有利工作、方便信訪人的原則，確定負責信訪工作的機構(簡稱信訪工作機構)或者人員，負責具體受理、辦理信訪事項」，並未對信訪部門的職責做出明確規定。

2000年2月，中辦、國辦下發《國家信訪局職能配置、內設機構和人員編制規定》。以內部文件的形式規定國家信訪局的主要職責為：(一)負責處理國內群眾和境外人士給黨中央、國務院的來信，接待群眾來訪，保證信訪渠道暢通；及時、准確地向黨中央、國務院和中共中央辦公廳、國務院辦公廳領導同志反映來信來訪中提出的重要建議、意見和問題;綜合分析信訪信息，開展調查研究，提出制定有關方針、政策的建議。(二)承辦黨中央、國務院和中共中央辦公廳、國務院辦公廳領導同志交辦的信訪事項，督促檢查領導同志有關批示件的落實情況；向地方和部門交辦信訪事項，督促檢查重要信訪事項的處理和落實。(三)協調處理跨地區、跨部門的重要信訪問題；協調處理群眾集體來京上訪和異常、突發信訪事件。除此之外，還規定了信訪部門內部管理及信訪系統工作的職能。

2005年1月，國務院頒布新修訂的《信訪條例》。規定「縣級以上人民政府信訪機構是本級人民政府負責信訪工作的行政機構」，履行下列職責：(一)受理、交辦、轉送信訪人提出的信訪事項。(二)承辦上級和本級人民政府交由處理的信訪事項。(三)協調處理重要信訪事項。(四)督促檢查信訪事項的處理。(五)研究、分析信訪情況，開展調查研究，及時向本級人民政府提出完善政策和改進工作的建議。(六)對本級人民政府其他工作部門和下級人民政府信訪機構工作進行指導。由於該條例是行政法規，只能對行政機關信訪機構職責作出規定，沒有涵蓋也不適用於行政機關以外的特別是黨委系統的信訪機構。

4. 我國的信訪制度是何時開始實施的

1995年10月28日，是信訪工作標志性的日子，國家頒布了《信訪條例》，這是我國第一部信訪行政法規。

中國現代信訪制度的建立已有五十多年的歷史，並逐漸呈現出法制化的趨勢。主要經歷三個階段：
第一階段（新中國成立至20世紀70年代末）
新中國成立後，中國共產黨作為執政黨，注重傾聽民聲民願，把信訪看成是黨和政府加強與人民聯系的一種方法，這一時期是信訪制度的雛形時期，其主要內容：
1951年6月當時的政務院頒布了《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》，這也是新中國成立後的一份關於信訪工作的文件，文件中明確強調，各級政府應為人民群眾做主，要密切聯系群眾，全心全意服務，做好與人民相關的事情，鼓勵人民群眾積極監督政府的工作和相關工作人員，積極反映情況。1957年11月國務院又頒布的《國務院關於加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》指出各級領導要親自接待、閱批人民來信來訪制度。
第二階段（改革開放至90年代初）
《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》的制定開創了信訪制度新時期，隨著國家改革開放後，「文革」遺留問題被突擊性解決，社會生產和人民生活逐漸恢復正常，針對這一情況，1982年2月國家及時召開了第三次全國信訪工作會議，通過了《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》和《當前信訪工作的形勢和今後的任務》，這也標志著我國信訪制度逐漸走上了正規化道路，進入了一個新的時期。《條例（草案）》共六章二十一條，為信訪機構設置、信訪工作人員的配置、辦理信訪事項的原則和方法提供了依據，省市級以下（包括省市級）黨委和政府可以聯合設立信訪工作機構，也可以分別設立信訪工作機構，各大部委及縣級企事業單位可以設立信訪工作機構，或配備專職信訪幹部」。《條例（草案）》還規定信訪工作要遵循「分工負責、歸口辦理、件件有著落、有結果」的原則，對於涉及到幾個部門、情況又比較復雜的信訪問題，應由黨委或政府負責同志組織有關單位聯合辦理。處理意見不統一的，原則上由黨委和政府出面主持，會商辦理，並設立了國務院辦公廳信訪局。
第三階段（20世紀90年代至今）
為了適應新信訪形勢的需要，更好地保護公民的合法權益，維護信訪秩序，1995年10月28日，是信訪工作標志性的日子，國家頒布了《信訪條例》，這是我國第一部信訪行政法規。《信訪條例》的出台是對建國以來信訪工作中的經驗和做法的一次全面總結和肯定，是國家在信訪工作規范化、法制化方面做出的重要努力和嘗試。從《關於處理人民來信和接見人民工作的決定》到《國務院關於加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》到《黨政機關信訪工作暫行條例（草案）》到國務院《信訪條例》，信訪制度的發展過程是一個邊實踐探索、邊向法治軌道靠近的過程，國家將致力於建立一套系統而權威的規范信訪活動的法律制度，將信訪逐步推向法治化。

5. 什麼叫信訪

法律分析：信訪又稱上訪，是中國特有的一種政治表達形式，主要指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

法律依據：《中華人民共和國國家信訪條例》 第二條 本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織採用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

6. 信訪是什麼意思

信訪是指公民個人或群體以書信、電子郵件、走訪、電話、傳真、簡訊等多種參與形式與國家的政黨、政府、社團、人大、司法、政協、社區、企事業單位負責信訪工作的機構或人員接觸，以反映情況，表達自身意見，請求解決問題，有關信訪工作機構或人員採用一定的方式進行處理的一種制度。

中國政府的突出特點，是在大部分民眾頭上，從中央到鄉鎮共有五級黨政政府（在農村地區有時還包括一級不是政府的政府，那就是村委會、村黨支部），城市比農村少一級鄉鎮政府（直轄市再少一級──地市級），但又多一級「單位」。

上下級黨政政府之間等級地位十分森嚴，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負責的「金字塔」式的嵌套機制。

這意味著，只能直接管到省、部級，即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正，也要通過該省，而該省也須通過該縣的上一級政府，即地市級黨政政府來具體處理，比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。

這個制度邏輯，決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪，但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。

針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權力，所以上訪有時候會對上級政府「賦權」──賦予它管理下級政府的權力；如果民眾越過本級政府上訪，卻將使本級成為上級政府約束的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府，但在上級政府看來，該為此負責的卻是本級政府。

7. 我國信訪制度是在什麼背景下建立的如何看待當前信訪制度的利弊得失請從某一視角，分析信訪制度的改革

一、我國信訪制度是在什麼背景下建立的
新中國成立後，中央人民政府系統成立了3個單位受理人民來信來訪，即中央人民政府委員會辦公廳、中央人民政府政務院秘書廳和總理辦公室。此後，全國人大常務委員會辦公廳又設置了「人民接待室」，作為專門的信訪辦事機構。1954年至1957年，來信來訪的數量猛增，信訪機構也得到了進一步的完善。這一時期，信訪機構創立了領導接待來訪日、縣市長定期接見人大代表、與調解委員會合作、對集體上訪妥善處理等方法。
文革開始後，信訪機構處於癱瘓與半癱瘓狀態。
文革結束後，國家又開始恢復信訪機構，並制定了相關法律法規。如1980年最高院發布的《最高人民法院信訪處接待來訪工作細則》；以及1995年和2005年國務院頒布的《信訪條例》等相關規定。
此外國家建立了相應的制度及機構。如1982年建立收容遣送制度（2003年已被廢止）、2004年建立了處理信訪突出問題聯席會議制度。
二、如何看待當前信訪制度的利弊得失
自信訪制度創立之初，信訪成了連結黨和政府與人民群眾的橋梁和紐帶。在一定的歷史時期，起到了調整社會利益格局、緩和社會內部矛盾的作用。但是隨著改革的深入，人民法制觀念的增強，一些深層次的潛在的內部矛盾被逐漸被激發，社會糾紛明顯上升，突出表現為信訪案件的急劇增加。在不斷增加的群體上訪和個體上訪的推動下，國內引發了持續上升的「信訪洪峰」。信訪也因此成為各黨政機關及有關行政機關的職能部門最敏感、最重要的問題。
於建嶸主持的課題組認為現行信訪制度主要有如下制度性缺陷，並產生了嚴重的政治後果：第一，信訪體制不順，機構龐雜，缺乏整體系統性。第二，信訪功能錯位，責重權輕，人治色彩濃厚。第三，信訪程序缺失，立案不規范，終結機制不完善。
由此可以看出，信訪活動由國家最初的鼓勵到現在的控制，經歷了一段相當漫長的過程。同時也從側面反映出信訪工作的復雜性與特殊性。
三、請從某一視角，分析信訪制度的改革
視角：進一步完善我國現行信訪制度體系，建立具有中國特色的信訪制度體系
（1）將信訪機構與行政機關相分離。我國現行的信訪機構是作為行政機關的附屬機關而存在的，帶有非常濃厚的政治與「人治」色彩。然而由於信訪機構的附屬性，其並沒有相應的行政職權，在信訪案件的處理過程中往往要求信訪機構對行政機關負責，並徵求行政機關的意見，導致信訪的行政干預性極其突出。國家由最初的鼓勵人民信訪轉變為現在的壓制，採取一些行政手段進行「截訪」、「抓訪」。這種做法只能反過來刺激信訪量的增加。因此，如果將信訪機構從行政機關中獨立出來，並賦予其充分的信訪處理職權，那麼，信訪將呈現出強大的生命力。
（2）建立具有中國特色的人民代表大會監督專員制度。考慮國外的申訴專員制度與監察專員制度的優越性，並結合我國的權力機制與國情，建立我國特色的人民代表大會的監察專員制度。在社會主義國家裡，民主體現為人民當家作主，然而要真正實現人民當家作主，則必須將權力賦予代表人民利益的機構。具體到信訪工作，也是如此，人民內部的矛盾以及人民與政府之間的矛盾，只有通過代表人民利益的機構來處理，即人民代表大會監察專員制度。