中國土地制度的創新有哪些

① 現代農業需要創新土地制度

農業部產業政策與法規司司長張紅宇

土地制度是當今農村各項制度的基礎，也是發展現代農業的基礎。黨的十七屆三中全會對發展現代農業提出了明確的要求，我想結合黨的十七屆三中全會的精神談幾點看法。

一、土地制度是現代農業最重要的制度

大家知道，現代農業是以現代的裝備、現代的科技、現代的產業、現代的經營方式、現代的經營理念與具有現代素質的勞動力綜合作用而成的一個產業形態。發展現代農業的目的，其一是提高土地產出率，其二是提高勞動生產率，其三是提高資源配置效率，從而達到提升農業國際競爭力、農業抗風險能力和農業可持續發展能力的目的。

現代農業要有所發展，有所壯大，我以為土地制度是最重要的制度安排。從我國的情況來看，全國有13.21億人口，但是現有耕地太少，人均耕地只有1.38畝，不到世界平均水平的40%。在這么一個耕地資源狀態之下，如何集約和節約利用土地事關重大。所以，從現代農業發展的要求來看，有利於土地集約和節約利用的土地制度是最重要的制度安排。

二、土地制度需要創新

中國的國情和現代農業要求提高土地生產率，而提高土地生產率的關鍵是強化對土地的管理。土地制度創新有三個前提：第一要確保國家的糧食安全，確保基本農產品供給；第二要確保土地承包農戶足夠的權益，轉包轉讓土地承包經營權時能得到補償；第三要確保土地經營者有可能在更大范圍內配置土地資源。

黨的十七屆三中全會明確提出，我國的農村基本經營制度，包括土地制度，要實現「一個穩定、兩個轉變」，也就是說要給農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定並長久不變。在這個前提下，家庭經營要向採用先進科技和生產手段的方向轉變，增加技術、資本等生產要素投入，著力提高集約化水平；統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。

從土地制度創新的角度來講，怎樣保證農民有更加充分而有保障的土地承包經營權，我以為有兩方面內容：其一，要給土地承包者更加充分的權益。所謂土地承包者就是原來社區裡面獲得土地承包權的承包者。這個權益的期限要長久，長久不變既是家庭經營制度長期不變，也是土地承包期限長久不變；承包農戶在轉讓土地承包經營權時能獲得相應的收益，比如實踐中轉包轉讓土地承包經營權要給予相應的補償。其二，經營者要有在更大范圍內獲得配置土地資源的權利。實踐中這種情況也很多。我們到農村調研時發現，不管在廣東、上海還是在中部地區，有很多來自異地的農民，既有從事非農產業的，也有直接從事農業勞動的。這些農民跟原來的生產資料完全沒有關系，發生關系的是異地的土地，也就是說他的土地配置效率是在異地實現的。這種異地土地經營，改變了長時期有地無人住、有人無地種的局面，特別是勞動力大量外出區域的糧食生產格局。土地經營權市場在更大范圍內流轉有利於提高土地利用效率。所以我們強調經營者能獲得土地配置效益其實是最大的創新。

土地的經營模式除了常年經營流轉以外還有季節性流轉，包括生產環節的流轉，形式多種多樣。我在浙江調研時就發現，很多地方的原承包農戶把早稻生產轉給新的經營者經營，到種植晚稻的時候，新的經營者再把經營權返給原來的承包戶經營。這種季節性的經營權分割也是一種創新，有利於經營者在更大范圍內配置土地，形成農業的專業化、規模化，特別形成土地的集約型經營。由此我認為土地創新的關鍵是怎麼樣進行土地承包和經營不同權利的分割。

三、政府在土地制度創新中要有所作為

黨的十七屆三中全會再一次明確提出，18億畝耕地再也不能減了，同時還提出節約利用耕地的原則。我認為，在這方面政府負有重大責任。其一，黨的十七屆三中全會強調，我國各級黨委政府，特別是縣級黨委政府，在糧食安全、耕地保護、生態環境維護方面具有重大的責任，要形成一種考核機制。這是一種組織保障，政府在土地保護，包括提高土地利用效率方面有了明確的要求。其二，政府也可以通過保護農民的承包權，讓農民獲得承包性的收益。比如說，承包土地者可以獲得收益，黨的十七屆三中全會在土地徵佔制度改革上繼續了過去政策的穩定性，而且還有創新。從創新的角度講，包括逐步實施城鄉土地同地同權同價。其三，政府更大的作為應該體現在鼓勵經營權的流轉方面。比如浙江、上海等地，最近幾年為了確保國家糧食安全，為了避免土地撂荒，積極支持規模化種田大戶、規模化養殖大戶，並且提供相關補貼，這本身就是倡導土地在更大范圍內流轉的舉措。其四，改善農業生產條件。特別是在經濟發展方方面面遇到困難的情況下，擴大農村的消費，包括加強農村基礎設施建設是一個突破，在這個方面政府應該發揮作用。農田水利改造，耕地質量提升，本身也為經濟發展下一步提供很好的契機和很廣闊的市場，使政府在土地制度創新方面可以有所作為。

四、要有三方面的保障

（一）要提高農業組織化程度

經過30年的發展，我們越來越清晰地看到，農業技術推廣、農業風險抗衡、農產品質量安全監管都離不開農業組織化程度的提高，家庭經營和社會化對接之間必須有一個有效的載體。黨的十七屆三中全會明確提出，農業經營要向多元化多模式轉變，組織化程度提高本身也是節約土地的一個必然要求。專業化和規模化在很大程度上可以解決現在農村從事農業的老齡化現象，也可以在很大程度上避免農業副業化現象，因為農村勞動力出去了以後不能讓農業生產率下降。組織化程度提高後，農業技術推廣、農業風險抗衡的操作成本就會降低，費用就會節省，效果要好得多。

（二）要分工分業

我國有5億農村勞動力，在現有技術條件、機械裝備條件和科技水平之下，我們18.2億畝耕地大概需要1.7億農業勞動力，還有3000萬人從事畜牧業、漁業和林業，此外有2.3億人完全從事與農業無關的非農產業的勞動。這2.3億從事非農產業的勞動力中，有1.5億在鄉鎮企業就業，還有1.26億是在城鄉之間流動的農民工，也就是春節前回鄉、春節以後出來的農民工，兩者相加是2.76億，其中有1/3是重復計算的勞動力。就勞動力來講，真正處於剩餘狀態的大概不到1億。最近幾年國家實行「陽光工程」，解決了外出務工農民的培訓問題，大幅度提升了他們的務工收入。但在推動工業化發展的同時，培養一大批留在農村內部的新型農民是擺在我們面前的重要問題。所謂讓職業化農民從事農業勞動，讓四川的農民到廣東去、到上海去沒關系，到異地同樣可以從事農業生產，這是一個職業化的過程，但是遺憾的是，目前很多年輕人對務農沒有什麼興趣，農村裡面青年人最優秀的上大學，相對優秀的去當兵，再其次的去打工，文化水平相對比較低的人留在農村務農，長久下去對農業生產力發展極為不利。所以分工分業可以從5億農村勞動力中產生出農業企業家、職業農民和不同產業的大戶，這項工作必須引起足夠的重視。

（三）鼓勵向青年農民提供長期低息貸款

一個有文化的青年人加上一筆貸款，可以承租更多的土地，那麼，大量農村勞動力轉移出去以後形成的農業土地經營空白，可以由新型農民來填補，我們的農業就穩定了。因此，現代農業建設要以土地制度創新為基礎，同時其他各項制度創新也要跟進。

② 中國農村土地制度都有哪些

新中國的農村土地制度經歷了四次重大變革。
第一次是土地改革（1949.9～1953年春）。土地改革是革命戰爭年代中國共產黨關於農村土地問題的政策主張和根據地「分田分地」探索在奪取政權條件下的一次充分的實現，是抗日戰爭和解放戰爭時期解放區土地改革的延續、擴展和深化。1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定，「凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清出土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田」。
1950年6月頒布實施《中華人民共和國土地改革法》，我國土地改革在全面展開。到1953年春，除了黨中央決定不進行土地改革的一些少數民族地區（約700萬人）外，中國大陸的土地改革已宣告完成，3億多無地和少地的貧苦農民獲得了7億多畝土地，免除了350億公斤的糧食地租，實現了幾代人「耕者有其田」的夙願。從新中國初期的歷史文獻看出：「農民在分得土地以後，是作為小的私有主而存在的……」；農民私有土地可以買賣、租佃，但要受一定的限制。為保護農民土地私有財產權利，當時的縣人民政府普遍給農民頒發了《土地房產所有證》，在這份全國基本統一法律文本中規定：農民土地房產「為本戶（本人）私有產業，耕種、居住、典當、轉讓、贈與、出租等完全自由，任何人不得侵犯」。土地改革產生的深刻影響在隨後幾年的農業增長中已經表現得淋漓盡致。1952年與1949年相比，糧食總產量由11318萬噸增加到16392萬噸，年平均遞增13.14%；棉花總產量由44.4萬噸增加到130.4萬噸，年平均遞增43.15%；油料由256.4萬噸增加到419.3萬噸，年平均遞增21.17%。
第二次是互助合作運動中的土地制度變革（1953～1957）。互助合作運動大致上經歷了兩個階段。一是從全國解放到1955年夏的互助組和初級社階段；二是自1955年夏至1957年的高級社階段。互助組有臨時互助組和常年互助組等形式，按照自願互利原則，在保留土地和其他生產資料農戶私有制的基礎上，農戶間通過人工互變、人工變畜工、搭莊稼 、並地種、伙種等形式，相互提供幫助，解決生產中的困難或者藉此提高收入。初級農業生產合作社的最主要特點是，農民仍然擁有土地的所有權，但必須交給初級社統一使用，允許社員保留小塊自留土地，年終的分配時，農民土地股份參加分紅，因此，初級社有時也稱土地合作社。高級社是在初級社基礎上建立起來的社區集體經濟組織，它實行土地、耕畜和大型農具作價（股份）入社，集體所有，統一經營，但仍允許農業合作社留下總耕地的5%由農戶分散經營，自由種植蔬菜或其他園藝作物。自留地歸集體所有，不征公糧，不交集體提留，規定經營者不得私自出賣、出租和非法轉讓。綜上可以清楚看到，農戶私人 所有的土地被改造為社區（高級社）集體公有土地的過程和路徑。
第三次是公社體制下的集體所有、統一經營的制度安排（1958～1978）。公社體制下實行農村土地三級所有。其做法是：原屬於各農業合作社的土地和社員的自留地、墳地、宅基地等一切土地，連同耕畜、農具等生產資料以及一切公共財產都無償收歸人民公社三級所有。公社對土地進行統一規劃、統一生產、統一管理，實行平均主義的「按勞分配」。但要指出，公社體制是在長達25年的運行過程中不斷整頓和完善的，從「整頓和鞏固公社的組織……」（1958.12），糾正「一平、二調、三收款」的錯誤（1959.2），到要求「各地人民公社在實行三級管理、三級核算……」（1959.4），再到頒布《農村人民公社工作條例修正草案》（即人民公社60條）（1962.9），標志著農村人民公社所有制關系，先後經歷了人民公社所有、人民公社三級所有以生產大隊所有為基礎、人民公社三級所有以生產隊所有為基礎等三個階段，逐漸走向成熟和定型。人民公社60條最終將土地、勞力、牲畜、農具「四固定」到生產隊，分配核算也以生產隊為單位，形成分別以生產大隊和生產隊為基本單元的社區性全員共同所有、共同經營的農村經濟管理格局。
第四次是「集體土地、家庭承包經營」改革（1979～今）。改革30年來，我國農村土地制度變遷經歷了兩個大的階段。第一階段（1978-1999），恢復和拓展農業生產責任制，逐步確立「土地集體所有、家庭承包經營、長期穩定承包權、鼓勵合法流轉」的新型農村土地制度。第二階段（2000～2008），農村土地制度改革沿兩條主線展開：一是繼續完善並用立法規范承包土地制度；二是探索和推進土地徵用制度及農村建設用地制度的改革。農村土地制度30年變遷採取了農民自發制度創新與國家強力推行相結合的方式，沿著「明確所有權，穩定承包權，放活使用權，保障收益權、尊重處分權」路徑前行，至今形成了一套比較完整和成型的新型土地制度。

③ 我國不同時期的土地改革政策有哪些

中國不同時期的土地政策
一、人民公社後期的土地政
1978年12月黨的十一屆三中全會召開以後，實現了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折。從此，中國社會進入了建設中國特色社會主義的新時期。這期間，國家陸續制定了一些土地政策。其中，最具代表性的主要有：1978年12月22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《農村人民公社工作條例》，共15章60條，簡稱六十條。有關土地方面的政策規定有：保護人民公社各級所有權；國家和集體建設佔用土地，必須嚴格按照法律規定辦理，並盡量不佔耕地；農村土地包括宅基地一律不準出租和買賣；有宜農荒地的社隊，在不破壞水土保持，不破壞森林草原條件下，經縣批准，可以有計劃的開荒；一切宜林荒山、荒地、沙區，都要有計劃造林種草，封山育林，擴大覆蓋面積；農田基本建設以改土治水為中心，遵循山、水、田、林、路綜合治理原則，認真搞好規劃，有步驟地進行統一治理，建設高產穩產農田；大力改良土壤，定期進行土壤普查，建立土壤檔案，根據土壤狀況採取改良措施；不斷改善水利條件，搞好水土保持；耕種由集體分配的自留地。

1978年12月22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次會議通過了《加快農業發展若干問題的決定(草案)》。主要內容有：不允許無償調用和佔用生產隊的勞力、土地、牲畜、機械、資金；社員自留地是社會主義經濟必要補充部分；繼續實行三級所有、隊為基礎制度；因地制宜搞好農田基本建設；充分利用現有耕地，有計劃地開墾荒地，圍海造田，社隊所造耕地從收獲之年起，五年不計征購，墾荒、圍海造田要注意生態平衡，不準破壞森林、草原、水產資源，不準妨礙蓄洪泄洪；基本建設要節約用地，盡量不佔少佔耕地；盡快制定土地法；運用現有大城市力量，逐步建設衛星城鎮和小城鎮；加強黨和政府對農業的領導。

1979年4月1日，由農業部、財政部、國家農墾總局、中國農業銀行聯合發出《關於加強農村人民公社開荒管理工作的通知》。通知規定：公社開荒應當採取小片、就近、自辦為主的方針；開荒社、隊一定要種好現有耕地，確保開荒種地兩不誤；開荒要發揮自有資金能力；完成當年開荒任務後，要登記造冊上報驗收，不得不報、少報或以少報多。

1982年9月中共第十二次全國代表大會召開。同年12月4日，修訂並通過了《中華人民共和國憲法》。該憲法第13條關於行政區域劃分的規定，恢復了原來的鄉、鎮、村體制，標志著人民公社開始解體。
二、家庭聯產承包政策的演變
以1978年黨的十一屆三中全會為界：前20年是人民公社的歷史，這一時期的土地政策帶有濃厚的人民公社色彩，後20多年是改革開放時期家庭聯產承包責任制的歷史。這後一時期的土地政策代之以土地承包為特徵的新政策模式，使中國農地制度變遷進入了一個新的發展階段。回顧這20年的歷史，家庭聯產承包責任制暨土地承包政策②，大致可以分為以下幾個階段：
第一階段是大突破階段（1978.12—1984.12）。這一階段農村土地使用制度發生了根本性轉變，其體制特徵是人民公社「三級所有，隊為基礎」的經營制度全面解體，新的以「包產到戶、包干到戶」為標志的家庭經營體制基本確立。
1978年12月中共十一屆三中全會原則通過的《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定（草案）》，雖然肯定了「包工到作業組，聯系產量計算勞動報酬」的責任制，但仍規定「不許包產到戶，不許分田單干」。1979年9月，中共十一屆四中全會修改並正式通過了《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》，將草案中「不許包產到戶，不許分田單干」，改為「不許分田單干」，初步肯定了「包產到戶」的辦法。同時，允許某些副業生產的特殊需要和邊遠地區、交通不便的單家獨戶包產到戶。這就在政策上放寬了一步。1980年春，關於是否包產到戶問題，爭議比較激烈。5月31日，鄧小平同志正式表態：「農村政策放寬以後，一些適宜搞包產到戶的地方搞了包產到戶，效果很好，變化很快。」③這就有力地支持了農村土地改革政策的推進。9月，中央發出《關於進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》。該文件不僅強調了集體經濟是我國農村經濟的基礎，而且充分肯定了專業承包聯產計酬責任制，並對包產到戶的作法作了基本的肯定。中央指示下達後，生產責任制推廣范圍迅速擴大，各種聯產責任制形式迅速發展，尤其是包產到戶、包干到戶發展更快。到1981年10月，全國農村基本核算單位中，建立各種形式生產責任制的已佔97.8%，其中包產到戶、包干到戶的佔到50%。
1982年1月，中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》第一次明確地肯定了包產到戶的社會主義性質，指出：「目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，聯產到戶，包產到戶、到組等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制」。這就進一步消除了人們的思想疑慮，促進了包產到戶的迅速發展。據1982年11月統計，實行家庭承包的生產隊已佔到總隊數的78.8%。
1983年1月，中共中央發出的《當前農村經濟政策的若干問題》文件中，指出以包產到戶、包干到戶為主要形式的聯產承包制「是在黨的領導下我國農民的偉大創造」，要求「凡是群眾要求實行這種辦法的地方，都應當積極支持」。在這一政策指引與召喚下，包產到戶不僅在一般地區已經普及，而且在沿海經濟發達地區和東北農業機械化程度較高的地區也有了迅速發展。到1983年末，全國實行家庭承包的生產隊已佔到總隊數的97.8%。此後，家庭承包經營進入穩定完善階段。
1984年1月1日，中共中央又發出《關於1984年農村工作的通知》，該文件進一步規定了土地承包政策問題，主要內容有：穩定、完善聯產承包責任制，延長土地承包期，一般在15年以上；鼓勵土地逐步向種田能手集中；農民向土地投資應予以合理補償；自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其他非農業用地；為完善統一經營和分散經營相結合體制，應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織；進一步放寬政策，加速對山區、水域、草原開發，鼓勵種草種樹，改良草場，發展水產養殖，保護天然資源。
第二階段是大磨合階段（1985.1—1991.12）。這一階段家庭聯產承包責任制在計劃經濟向市場經濟轉軌過程中處於一個劇烈的分化、改組並重新整合的過程，其體制特徵是農村經濟體制改革向縱深發展，全面轉入農產品和農業生產資料的流通領域，向計劃經濟時期最基本的經濟制度之一——「統購統銷制度」發起沖擊。1984年第一次全國性的「賣糧難」的出現，宣告家庭聯產承包責任制這一重大改革政策的成功。這一時期，主要是貫徹落實第一階段的土地政策，且又有所創新。
1985年1月1日，中共中央發出了《關於進一步活躍農村經濟的十項政策》文件。文件指出：打破集體經濟中的「大鍋飯」以後，農村的工作重點是，進一步改革農業管理體制，改革農產品統購派購制度，在國家計劃指導下，擴大市場調節，使農業生產適應市場需要，促進農村產業結構的合理化，進一步把農村經濟搞活。以這個文件為標志，我國農村開始了以改革農產品統購派購制度、調整產業結構為主要內容的第二步改革。1986年1月1日，中共中央、國務院發出了《關於1986年農村工作的部署》。文件指出：我國農村已開始走上有計劃發展商品經濟的軌道。農業和農村工業必須協調發展，把「無工不富」與「無農不穩」有機地結合起來。這兩個政策文件實際上講的是土地承包經營問題。1987年1月22日中共中央發出了《把農村改革引向深入的通知》。該通知指出：要完善分散經營和統一經營相結合的雙層經營體制，穩定家庭聯產承包制；發展多種形式的經濟聯合；對農村各類自營專業戶、個體經營者實行長期穩定的方針；調整產業結構，促進農業勞動力的轉移。1986年6月25日，第六屆全國人大常委會第16次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，以法律的形式確認了家庭承包責任制，進一步充實了這一階段土地承包政策的內涵，使土地轉包從理論走向現實。
1984年第一次全國性的「賣糧難」的出現，宣告家庭聯產承包責任制這一重大改革政策的成功。但與此同時家庭聯產承包責任制受到了一些人的非難。在這種情況下，從1985年到1988年的幾年裡，土地承包政策有些「動搖」，個別地方違背農民意願，強行收回農民的承包地，任意改變承包合同等，極大地挫傷了農民的生產積極性。針對這些思想上和實踐中的混亂現象，中共中央、國務院先後發布了兩個文件：一個是1990年12月1日中共中央、國務院發出《關於1991年農業和農村工作的通知》，要求各級黨委和政府繼續把做好農業和農村工作擺在首位，認真抓好「穩定完善以家庭聯產承包為主的責任制，建立健全農業社會化服務體系」等六項工作。另一個文件是1991年11月25日中共十三屆八中全會發布了《關於進一步加強農業和農村工作的決定》。該決定第一次明確規定：「把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制，作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，並不斷加以完善。」
第三階段是大轉型階段（1992.1—1996.12）。這一階段是指傳統意義上的農村經濟開始轉入現代市場經濟的運行軌道並逐漸發展。鄧小平南巡講話之後，農村經濟又掀起了一個新高潮，尤其是黨的十四大的召開拉開了中國社會主義市場經濟的帷幕。這一階段的土地政策主要有下述幾條。
1993年4月第八屆全國人大對1988年修正後的《憲法》進行了又一次修正，該次修正第一次將「家庭聯產承包責任制」列入《憲法》的范疇，使其成為一項國家基本經濟制度，從而解決了多年來人們對家庭聯產承包責任制的爭議與非難。這是家庭聯產承包責任制這一政策大轉型的重要支撐。1993年11月5日，中共中央、國務院發布了《關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，明確提出：「在原定的耕地承包期到期之後，再延長30年不變。」根據中央的政策精神，1993年全國各地區先後開始了第二輪土地承包，落實土地承包期「再延長30年不變」的政策。1995年3月28日，國務院批轉農業部《關於穩定和完善土地承包關系意見的通知》。該通知要求切實維護農業承包合同的嚴肅性，積極、穩妥地做好延長土地承包期工作，提倡在承包期內實行增人不增地、減人不減地，建立土地承包經營權流轉機制，保護繼承人的合法權益，加強對延長土地承包期工作的領導。1997年8月27日，為進一步穩定和完善土地承包政策，中共中央、國務院兩辦聯合下發了《關於進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，該通知對土地使用權的流轉制度作出了具體規定。
第四階段是大發展階段（1997.1—2002.12）。這一階段是指家庭聯產承包責任制在初步經過市場經濟的洗禮之後，全面開始了第二輪土地承包工作，並向現代市場農業轉變的過程。這一階段的主要土地政策有下列幾條。
1997年9月12日，中國共產黨十五次全國代表大會召開，大會通過了《高舉鄧小平理論的偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向21世紀》的報告。該報告強調，要「長期穩定以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制，逐步壯大集體經濟」。這一鮮明的指導性政策，為土地政策的大發展開了個方向性的好頭。1998年8月29日，第九屆全國人大第十次會議通過了修訂的《土地管理法》。該法第一次將「土地承包經營期限為30年」這個黨的土地政策上升為法律。這是我國土地政策法律化的一個典型例證，它使「土地承包期限30年」具有了法律保障。
1998年10月14日，中國共產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關於農業和農村工作若乾重大問題的決定》，這一劃時代的農業政策，在充分肯定家庭聯產承包經營的基礎上，對土地承包政策提出了跨世紀的政策方針與政策要求。該決定的政策方針是：「長期穩定農村基本政策」。這個方針當然也適用於土地承包政策。1999年1月11日，中共中央、國務院《關於做好1999年農村和農業工作的意見》在1998年土地延包工作的基礎上，對土地延包工作又作了進一步規定。2000年10月11日，中國共產黨第十五屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》指出，要加快農村土地制度法制化建設，長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是世紀之交對家庭承包政策的新要求。2001年3月15日，第九屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》指出，加快農村土地制度法制化建設，長期穩定以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。在長期穩定土地承包關系的基礎上，鼓勵有條件的地區積極探索土地經營權流轉制度改革。2002年8月29日，第九屆全國人大常委會第29次會議通過了《中華人民共和國農村土地承包法》。該法對土地承包政策進行了規定。主要內容體現在以下幾個方面：一是國家實行農村土地承包經營制度。二是依法保護土地承包經營權。三是婦女與男子享有平等的權利。四是土地承包經營權的流轉必須遵循自願原則。五是承包期內發包方不得收回承包地。
三、土地管理政策的演變
土地管理政策是相對於現行的土地管理體制而言的，它包括農村土地管理政策與城市土地管理政策兩大塊。1982年以前的土地管理政策主要是農村土地管理政策，1982年以後農村、城市土地管理政策兩者開始並重發展。這里重點探討1982年以後的土地管理政策。大致有以下幾個階段：
第一階段是扭轉多頭管理階段（1982.1—1985.12）。1982年以前，我國實行的是城鄉土地分割、用地部門分散管理的體制，1982年以後，農業部成立了土地管理局，形成了農村土地由農業部管理，城市土地由建設部管理的格局。這一時期的土地政策主要有：1982年2月13日國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》，該條例第3條規定：「我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策」。1983年9月20日國務院發布《中外合資經營企業法實施條例》，該條例第七章對場地使用權及其費用的政策問題作了專門規定。1983年11月19日，針對一些企事業單位或個人非法買賣租賃土地問題，國務院發布了《關於制止買賣、租賃土地的通知》，要求「必須堅決制止」；1984年12月25日，農牧漁業部等四部委聯合發布了《關於徵用土地費用實行包干使用暫行辦法》，該辦法對土地徵用費用包乾的有關政策作了具體規定。1985年10月5日，城鄉建設環境保護部發布了《集鎮實行統一開發、綜合建設的幾點意見》，該意見專門規定了集鎮用地的相關政策。
第二階段是城鄉統一管理階段（1986.1—1996.12）。幾年來的實踐證明，城鄉土地分割、分散管理的體制極不適應我國耕地資源不足的基本國情。1986年3月，黨中央、國務院作出了建立城鄉地政統一管理新體制的決定。到1996年底，我國已初步形成了中央、省、地（市）、縣（市）、鄉（鎮）五級管理體系。這一時期的土地管理政策是比較多的，主要有：1987年4月1日國務院發布《耕地佔用稅暫行條例》，該條例對耕地佔用稅徵收、繳納及使用的政策問題作了規定；1988年7月12日，國務院發布了《城鎮土地使用稅暫行條例》，該條例對城鎮國有土地使用稅的徵收、繳納及使用的政策問題作了規定。1990年5月19日，國務院發布了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，該條例對城鎮土地使用權流轉的若干政策問題作了規定。1994年7月4日，國務院發布了《基本農田保護條例》，該條例對基本農田的劃定、保護、監督等具體政策問題作了規定。
第三階段是體制轉軌階段（1997.1—2002.12）。隨著改革深化、形勢發展，現行土地管理體制下的土地管理政策已難以滿足加強土地管理，切實保護耕地的需要。在這種情況下，既要改革現行「條塊結合體制」，又要改變現行滯後實踐的土地管理政策。這一階段的土地政策主要有：1997年4月15日的《中共中央、國務院關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》；1998年3月29日的《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於繼續凍結非農業建設項目佔用耕地的通知》；1998年6月16日的《國務院辦公廳關於印發國土資源部職能配置內設機構和人員編制規定的通知》。此外，還有1997年5月20日國家土地管理局等發布的《凍結非農業建設項目佔用耕地規定》；1998年2月17日國家土地管理局發布的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》；1999年5月6日國務院辦公廳發布的《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》；1999年4月28日國土資源部發布的《閑置土地處置辦法》；1999年2月21日，國務院辦公廳發布的《關於進一步做好治理開發農村「四荒」資源工作的通知》；2000年1月6日國土資源部發布的《關於建立土地有形市場促進土地使用權交易的通知》；2000年9月10日國務院發布的《關於進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》；2000年11月8日國土資源部發布的《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》；2000年12月29日國土資源部發布的《農業綜合開發土地復墾項目管理暫行辦法》；2002年4月國土資源部發布的《土地資產管理「十五」 計劃綱要》。這里著重介紹三個政策文件：
1997年4月15日，中共中央、國務院發布了《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（亦稱中央（97）11號文件），這是一個極具典型意義的政策文件。該通知主要政策內容為：加強土地的宏觀管理；進一步嚴格建設用地的審批管理；嚴格控制城市建設用地規模；加強對農村集體土地的管理；加強對國有土地資產的管理；加強土地管理的執法監督檢查。2000年6月18日，中共中央國務院發布了《關於促進小城鎮健康發展的若干意見》，這是一個專門針對小城鎮而制定的土地管理政策。主要內容為：發展小城鎮要統一規劃，集中用地，做到集約用地和保護耕地；小城鎮建設用地要納入省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)土地利用總體規劃和土地利用年度計劃；小城鎮建設用地，除法律規定可以劃撥的以外，一律實行有償使用。2001年4月4日國務院發布了《關於加強國有土地資產管理的通知》，這是一個專門針對國有土地資產而制定的土地管理政策。主要內容為：嚴格控制建設用地供應總量；嚴格實行國有土地有償使用制度；大力推行國有土地使用權招標、拍賣；加強土地使用權轉讓管理；加強地價管理；規范土地審批的行政行為。
四、幾點討論
改革開放24年來，土地政策較之改革開放以前的28年發生了巨大的、驚人的變化，取得了令世人矚目的成效。一是土地政策的制定越來越縝密，土地政策的執行和監督體系越來越健全。二是土地政策的數量越來越多。三是土地政策的質量越來越高。四是土地政策的內容越來越全面。五是土地政策的體系越來越完善。這些成效對改革和完善土地所有權制度及土地管理制度，提高土地的產出率，增加土地稅收發揮了重要作用。
從總體上看，24年來土地政策的特點集中體現在三個方面：一是富有創新性。如家庭聯產承包政策就是一個創新的政策。二是富於探索性。如土地有償使用政策就是一個探索性的政策。三是善於和敢於借鑒。如土地使用權的出讓和轉讓就是一個借鑒性的政策。具體地講，人民公社後期的土地政策具有三個方面的特點：一是繼續推行人民公社條件下的土地政策；二是開始注意土地合理開發利用政策的制定與執行；三是確立了新形勢下的土地國家所有和土地集體所有的土地公有制。家庭聯產承包政策具有四個方面的特點：一是創造性。1978年，安徽鳳陽小崗村創造性地發明了「包產到戶」的「土辦法」，當年就解決了村民的溫飽問題。但這個「包產到戶」只是局部的、區域的，而且畢竟還是一個「土辦法」。因此，要想大面積的推廣和獲得合法性，還必須依賴國家的有關政策文件加以規范。這一點，1982年中央1號文件、1983年中央1號文件和1984年中央1號文件，對此進行了改造、概括與升華，使家庭聯產承包政策表現出極大的創造性。二是漸進性。家庭聯產承包政策的發展不是 「一插到底」，而是逐步推進的。1979年9月，中央初步肯定了「包產到戶」的辦法，1980年9月，中央基本肯定了「包產到戶」的做法，1981年1月，中央正式肯定了「包產到戶」的社會主義性質。至此，「包產到戶」政策才算成為 「正果」。三是階段性。家庭聯產承包政策不是一下子就在全國推開的，也不是一下子就定為30年，而是分階段進行的。在第一輪承包時，雖然1979年中央就開始推進「包產到戶」工作，但真正在全國推廣是在1983年末。1993年11月，中央要求第一輪承包15年到期後再延長30年。這一工作從1994年初開始實施，但直到1998年6月，才完成了70%，尚有30%沒有完成，差不多到2000年才基本完成。如果一開始就把土地承包期定為45年顯然不合適宜，也無法讓人接受。中央的家庭聯產承包政策分為兩個階段，一個為15年，一個為30年，則順應了時代潮流，也獲得了全社會的廣泛認可。四是帶動性。家庭聯產承包政策的問世與實施，有力地推動了土地開發政策、土地利用政策、土地保護政策、糧食流通政策、房地產產業政策等政策的發展，成為經濟社會政策發展的源動力。土地管理政策具有五個方面的特點：一是自下而上。如土地有償使用政策，先是在深圳、珠海等沿海地區推行，而後才上升為通行全國的政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地批租政策、土地整理政策、土地用途管制政策等都是借鑒或移植的產物。三是先國有再集體。如土地使用權出讓轉讓就是先規定城鎮國有土地可以出讓轉讓，待條件成熟後再對集體土地作規定。四是先試行再推廣。如土地登記政策、土地規劃實施政策、集體土地流轉政策就是先試點，然後才向全國推廣。五是由政策變法規。如土地基本國策、土地用途管制政策、土地登記政策、土地有償使用政策等都是典型例證。
就當前來看，土地政策主要存在四個問題：一是宏觀的土地政策較多而微觀的較少。二是土地抵押政策尚不完整。三是土地產權政策過於原則性，缺乏操作性。四是集體土地流轉政策不完整。

④ 中國農地制度的創新特點具有哪些

中國農地制度的創新特點具有漸進性、靈活性、包容性、同向性、規范性。

中國是富於創新的國家，改革開放以來的農村土地制度變遷充分表明了這一點，並表現出顯著的制度特徵。

漸進性。從人民公社的所有權經營權高度集中的兩權合一，到家庭聯產承包責任制的集體所有、家庭承包經營的「兩權分離」，再到農村土地所有權、承包權、經營權「三權分置」。「公有公營、公有私營、公有共營」，中國農地制度變遷的漸進性特徵十分明顯。

靈活性。在始終堅持農村土地集體所有根本地位的前提下，農戶承包經營權擁有足夠的權利調整和分解空間。在不流轉時，農戶承包經營權享有佔有、使用、收益以及由此派生的抵押擔保、退出等處分權。

而在流轉時，承包權派生出租、轉包、互換、入股等多種方式讓第三方分享其經營權。農戶擁有承包經營的權益獲得與內生權利分解有足夠的靈活性。

包容性。家庭聯產承包責任制的集體所有權、農戶承包經營權「兩權分離」的制度安排，承包經營權的取得是依戶籍決定的社區成員身份或集體經濟組織成員資格取得，因而權利有專屬性、特定性和排他性。

「三權分置」中的經營權取得條件則並不完全由社區成員或集體經濟組織成員資格決定，經營權的獲取在嚴格限制工商資本租賃農地不規范行為的同時，表現出開放性、社會性和非排他性特徵，中國農村土地制度安排有足夠的包容性。

同向性。近年來中國農地制度的靈活性和包容性，促使家庭農場、合作社、企業、社會化服務組織等多元新型農業經營組織大量出現，填補了農村勞動力轉移進城騰出的農業就業空間，比較好地克服了「誰來種地」「地怎麼種好」等農業發展制約因素。新型農業經營主體的發展成長與農地制度演進相伴而生，呈現高度的同向一致。

規范性。中國農村土地制度尤其是經營制度不斷創新，在改革過程中體現著基本遵循。其要義是始終堅持農村土地集體所有，維護承包農戶的基本權利，這是一切制度創新的前提和出發點。

同時制度創新要尊重農民意願，「兩權分離」制度設計中的「生不增、死不減，大穩定、小調整」都是農民自願選擇的結果。「三權分置」，經營權流轉的多種實現形式，也要尊重農民的選擇。

⑤ 新中國成立後，土地制度有何變化

新中國成立後，我們黨領導全國人民實行土改，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實現了耕者有其田。

隨著社會主義改造的完成，我國實行社會主義公有制，農村土地實行集體所有、集體經營，為改善農業生產基礎設施條件、推廣農業科學技術以及增加工業化發展原始積累發揮了積極作用。

改革開放後，適應農村生產力發展要求，在堅持土地集體所有的公有制形式的基礎上，建立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，革除了農業生產「大呼隆」和分配上吃「大鍋飯」的弊端，極大地調動了農民積極性，為解決人民溫飽和國家快速發展提供了有力支撐。

(5)中國土地制度的創新有哪些擴展閱讀：

中國土地制度改革將堅持「三保」原則：

作為牽一發動全身的重大改革，中國土地管理制度改革將堅持保障經濟社會發展、保護耕地資源、保障土地權益「叄保」原則，促進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展。

國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在浙江紹興召開的「促進城鎮化健康發展土地管理制度改革座談會」上說，土地管理制度改革牽一發動全身，必須找准改革的定位和主線，守住改革的原則和底線，厲行節約集約，以土地利用和管理方式轉變促進城鎮化轉型發展；

在著力於「保發展、保耕地、保權益」的「三保」原則時，應重點解決好「人往哪裡去、地從哪裡來、土地怎麼管、土地怎麼用」等關鍵問題。人往哪裡去，就是要科學引導，防範城市無序蔓延。一方面，加快完善頂層設計，防止盲目虛構人口規模。

地從哪裡來，是要因地制宜，緩解土地供需矛盾。要充分考慮資源稟賦、環境承載力和人口對規劃的約束作用，按照全域規劃的理念做好市域縣域空間規劃。土地怎麼管，要求要完善制度，促進土地管理政策改革。土地怎麼用是要節約集約，提高土地利用效率。

⑥ 中國共產黨成立以後，制定了哪幾次土地政策及其內容

中國共產黨在各個時期的土地政策：

一、國民革命時期（1924—1927）

目的：為發動農民反對軍閥

政策：耕者有其田（口號）

影響：有利於開展農民運動、反對軍閥統治

1927年黨的八七會議，井岡山革命根據地的創建，是由大革命失敗到土地革命戰爭興起的歷史性轉變。

二、十年對峙時期（1927—1937）

目的：為了滿足農民的土地要求

政策：1927 打土豪，分田地 ；

1931土地革命，農民土地所有制

路線：依靠貧農,雇農,聯合中農,限制富農,保護中小工商業者,消滅地主階級,變封建半封建的土地所有制度為農民的土地所有制

影響：鞏固了農村革命根據地；使廣大貧雇農政治上翻了身,經濟上分到土地,生活上得到了保障,調動了他們革命的積極性

三、抗日戰爭時期（1937—1945）

（1）進行根據地建設—大生產運動（抗戰時期中共領導抗日根據地軍民開展的以自給為目標的大規模生產自救運動）；軍墾屯田

①目的：鞏固農村革命根據地

②影響：陝甘寧邊區和敵後抗日根據地的大生產運動健康發展，成就顯著。農業和工商業的產值迅速增長，人民負擔大大減輕，軍民生活明顯改善。 大生產運動使根據地度過了嚴重的經濟困難時期,為爭取抗日戰爭的勝利奠定了物質基礎,

（2）地主減租減息，農民交租交息

①目的：團結一切力量爭取抗戰勝利

②影響：中共在民族矛盾成為主要矛盾的情況下改變了沒收地主土地的政策，承認了地主土地所有權、地主對農民的債權和租佃關系。但對地主的封建剝削又進行了一定的限制，改善農民的物質生活。這一措施把鞏固抗日民族統一戰線與解放農民問題很好地結合起來，即調動了農民的生產積極性，又有利於團結地主抗日，鞏固了抗日統一戰線。

四、解放戰爭時期（1945—1949）

目的：調動廣大群眾革命積極性

政策：1946-5《關於清算減租及土地問題的指示》變減租減息為沒收地主土地分配給農民

1947年《中國土地法大綱》，耕者有其田

影響：加速了人民解放戰爭的進程

(6)中國土地制度的創新有哪些擴展閱讀

農村土地制度改革，要立足我國基本國情和發展階段，堅定問題導向和底線思維，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。

兼顧效率與公平，圍繞健全城鄉發展一體化體制機制目標，以建立城鄉統一建設用地市場為方向，以夯實農村集體土地權能為基礎。

以建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制為關鍵，以維護農民土地權益、保障農民公平分享土地增值收益為目的。

發揮法律引領和推動作用，著力政策和制度創新，為改革完善農村土地制度，推進中國特色農業現代化和新型城鎮化提供實踐經驗。

⑦ 新中國成立到改革開放，我國農村土地所有制的發生過哪三次重大變化

新中國成立到改革開放，我國農村土地所有制的三大階段如下：

1、農民的土地所有權形成時期（1949年至1954年）

從新中國成立到1953年，全國土地改革基本完成，開始了全國性的互助合作社運動。這一階段，通過開展土地改革運動，並以憲法的形式固定下來，實現了「耕者有其田」的農民土地私有制，使得農民能夠自己耕種自己的土地，土地的使用權和所有權統為一體。

2、農民的土地所有制開始向集體所有制轉變（1955年至1979年）

1979年9月黨的十一屆四中全會通過《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》要求「人民公社繼續穩定實行三級所有隊為基礎的制度，集中力量發展農村生產力。」農民個人的土地私有逐步轉變為集體所有，統一經營，按勞分配。農民土地所有制被廢除，取而代之的是土地集體所有制。

3、不斷發展的農村土地集體所有制（1979年至今）

實行家庭聯產承包責任制，與之相適應將原來的集體共同所有、集體共同使用的土地制度改為「集體所有，農戶承包經營」的土地制度。2002年8月頒布的《農村土地承包法》則是針對土地承包經營的第一個專門、完整的法律，是土地承包經營權發展的里程碑。

2007年3月頒布施行的《物權法》提到土地承包經營權，是作為用益物權來規定的，充分體現了土地承包經營權已經轉變為一種物權。

2008年10月，十七屆三中全會的《中共中央關於推進農村改革發展若乾重大問題的決定》規定：「加強土地承包經營權流轉管理服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按依法自願有償原則，允許農民轉包、出租、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式適度規模經營。」

(7)中國土地制度的創新有哪些擴展閱讀：

完善現行的農村集體土地所有權制度，落實農民的所有者權益，是中國農村集體土地制度改革的唯一出路。

1、完善農村集體經濟組織

集體土地歸村民小組全體成員所有，原鄉鎮集體經濟組織和村集體經濟組織所有的土地按現有界址分別歸屬於相應的村民小組的全體居民所有。有利於充分發揮其主體職能，也適合適度的農業規模化要求。因此，以村民小組一級的集體經濟組織為所有權的主體。

2、將集體土地折成股份，按照一定的比例分給全體民在民，落實農民作為所有者的權益

根據集體土地的地理位置、肥沃程度等標准，將全部土地折成股份，分給全體居民，這樣可以充分調動廣大農民作為集體土地的所有者來行使所有許可權。

3、農村集體土地使用權的完善

對於農村集體土地制度來說，僅僅解決所有權方面存在的問題是遠遠不夠的。還應該對其另一重要制度——集體土地使用權制度加以完善。集體土地主要包括兩類非建設農用地；建設用地。